中央有關領導人的密集表態(tài)以及相關跡象表明，2012年出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，已是"板上釘釘"之事。但制定出怎樣的一部條例，才能承載保護農(nóng)民權(quán)益重任，強化對被征地農(nóng)民的補償，值得期待
“深化農(nóng)村改革。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。”
3月5日，國務院總理溫家寶在做政府工作報告提到這句話時，語氣加重，臺下的代表們掌聲熱烈。
中央有關領導人的密集表態(tài)以及相關跡象表明，2012年出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，已是“板上釘釘”之事。
這個可期待的事實，令法學界和實務界人士都很振奮，也引發(fā)了今年全國“兩會”代表、委員們的關注和熱議。
可以說，這部尚在醞釀中的條例，已牽動了億萬中國人的心。一部條例，緣何如此牽動人心？我們又該制定怎樣的一部條例，才能承載如此多的希望？
中央密集表態(tài)委員關注
制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，是中央政府2012年改革的重點工作之一。最早將此事提上日程的是2月2日發(fā)布的中央1號文件。
隨后的2月15日，溫家寶主持召開國務院常務會議，明確將制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例列為今年改革的重點工作之一。
巧合的是，同一天，首位專職國家土地副總督察甘藏春調(diào)任國務院法制辦副主任。
觀察人士分析認為，因為甘藏春長期在國土資源部門任職，并負責土地政策法規(guī)工作，如果由他來分管負責農(nóng)村集體土地征收補償條例的起草工作，也是順理成章的。
3月5日，國務院總理溫家寶在政府工作報告中強調(diào)，出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，是2012年的主要任務之一。
中央有關領導人的密集表態(tài)以及相關跡象表明，2012年制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例，已是勢在必行。
“農(nóng)村集體土地上，當前最大的問題是逼農(nóng)民上樓、侵犯農(nóng)民權(quán)益而引起的社會矛盾。農(nóng)民守著金飯碗，卻要要飯。”全國政協(xié)委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明在談及農(nóng)民“被上樓”、“被征地”的現(xiàn)實時，頗顯無奈。
連任三屆政協(xié)委員的他，因為每年“兩會”必提土地改革，而被媒體稱為“土地委員”。他在今年擬提交的10個提案中，6個涉及土地和城市化問題，其中4個直指土地制度改革。
蔡繼明介紹，目前我國被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。
“農(nóng)民失去了土地，既沒有得到就業(yè)安置，也沒有得到社會保障，導致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患。”蔡繼明分析。
征地：對農(nóng)民最大的威脅
征地是目前對農(nóng)民土地權(quán)益的最大威脅。來自中國社科院的研究報告顯示，從2003年開始計算，中國的失地農(nóng)民目前達到了4000多萬人，其中最主要的原因就是征地。
與此同時，隨著城市化建設的進展，土地征收的數(shù)量卻有增無減，2005年征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到688.9萬畝，年均增幅超過9%。保持18億畝耕地紅線的任務越來越艱巨。
現(xiàn)實中，土地供應面臨兩難困境，一方面18億畝耕地紅線要守住；另一方面，城市發(fā)展用地不足。一些地方城市化要征地，工業(yè)化也要征地，政府和農(nóng)民利益的沖突就更加激烈。
目前，集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴重。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群眾性上訪事件60%與土地有關，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
北京律師王才亮所創(chuàng)辦的律師事務所專門從事征地拆遷法律服務，他告訴法治周末記者，集體土地征地拆遷案件近年來節(jié)節(jié)攀升，目前已占該律所承接征地拆遷案件的六成。
北京大學法學院副院長王錫鋅教授在接受法治周末記者采訪時說，他所主持的北大公眾參與研究與支持中心收到的相關信件中，其中70%至80%均為集體土地征收方面的案件。
“這些案件主要集中在兩個方面，一是亂征收、非法征收情況突出；再就是集體土地補償標準比較低，農(nóng)民反映非常強烈。”王錫鋅說。
在目前的土地用途管制制度下，農(nóng)業(yè)用地的價格極低，而建設用地的價格很高，這樣就形成了農(nóng)業(yè)用地和建設用地的價格“雙軌制”。
中國人民大學的一項調(diào)查顯示，1999年以來，64.7%的失地農(nóng)民得到一次性征地補償，平均金額為每畝18739元，而征地賣地平均價格每畝778000元，是征收價格的40多倍。
農(nóng)民面臨長遠生計難題
上述中國人民大學的調(diào)查同時顯示，失地農(nóng)民的訴求主要集中在經(jīng)濟方面，偏低的補償水平和被征地后生計的維持。
就補償而言，調(diào)查顯示，有64.7%的失地農(nóng)民獲得了一次性的現(xiàn)金補償，有12.8%的失地農(nóng)民獲得了分期支付的補償，有9.8%的失地農(nóng)民得到了補償?shù)某兄Z但錢還沒有到位，還有12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補償。
調(diào)查稱，很多被征地農(nóng)民失去了他們主要的生產(chǎn)資料，而且也缺乏去城里打工的機會或技能，所以如何使他們的長遠生計有保障將是中國征地制度改革不能回避的問題。
同時，農(nóng)民另外的一大訴求集中在程序的公正性和透明度上。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受法治周末記者采訪時說，征地的程序必須透明，如果征地，范圍、目的都要明確，是強征還是市場化交易，都要本著保護農(nóng)民的利益為原則。
“政府應該退出經(jīng)營者的角色，要把土地當成公共資源，不能與民爭利。”王才亮說。
蔡繼明認為，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。
他介紹，十七屆三中全會強調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，要減少政府行政性征地的范圍，要做到農(nóng)村集體土地和城市國有建設用地同地同權(quán)同價。這就意味著非公益性的需求可以通過農(nóng)村集體建設用地直接進入市場。
亟待條例出臺
上述問題，本可寄望于土地管理法的修改，但該法面臨第四次修訂，歷時3年遲遲沒有出臺。在此背景下，農(nóng)村集體土地征收補償條例的制定出臺就顯得尤為迫切。
但農(nóng)村土地的征收，其制度構(gòu)成，至少包括四個方面：征收什么？為何征收？如何征收？如何補償？其中，“征收什么”又是后三個問題的基礎，征收的是所有權(quán)還是使用權(quán)，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補償?shù)墓纼r和分配。
因此，征收什么，就成為集體土地征收制度改革的牛鼻子，也成了征收條例制定的首要之問。
國有土地上房屋征收與補償條例施行一年后，王才亮說他并沒有看見亮點。“我還是那句話，明進暗退，其實比過去還亂。”
王才亮介紹，為了加快拆遷進度，降低拆遷成本，很多政府打著規(guī)劃的旗號，把要拆遷的建筑說成是違建。“更荒唐的是一座清朝建筑按照規(guī)劃的原則都成了違建，這明顯違反了‘法不溯及既往’的原則。”
“長沙的一個區(qū)，批了50公頃的地，規(guī)劃建一個社區(qū)醫(yī)院，這么荒唐的規(guī)劃居然被批復了，這就說明目前的責任體系還不完善。”王才亮說。
蔡繼明在《關于土地管理法修改草案的修改意見》的提案中也指出，現(xiàn)行版本的草案中提出只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設施相聯(lián)系的土地也要由政府征收。
“這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃，這與十七屆三中全會的精神是有所違背的。”蔡繼明說。
在北京大學法學院教授王錫鋅看來，如果征收條例出臺，那是農(nóng)村集體土地征收制度的重大變革，因為只有如此，“重分‘土地蛋糕’才有法可依”。
王錫鋅特別指出，農(nóng)村集體土地征收征用立法，首先要解決一個觀念性和原則性的問題，即是如何衡量農(nóng)民在集體土地征地制度改革中的利益定位。而這其實也是最關鍵的問題。
“在集體土地征收征用的過程中，對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩項財產(chǎn)性權(quán)利，主要是一個公平補償?shù)膯栴}，要保證土地征收征用之后農(nóng)民的生活水平，與之前土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)所保障的生活水平相當。”
尚在醞釀中的農(nóng)村集體土地征收補償條例，究竟會以何種方式“強化對被征地農(nóng)民的補償”，尚需等待。但可以確定的消息是，“同地同價”已被寫進了土地管理法修訂草案，但“同地同價”能否在農(nóng)村集體土地征收條例中呈現(xiàn)，尚不確定。
[編輯 楓琳]
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