胡怡建
十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在完善稅制方面，提出了包括增值稅、消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境稅等在內(nèi)的一攬子改革方案，其中“加快房地產(chǎn)稅立法”的表述引人關(guān)注。這不但因為人們對房產(chǎn)稅在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中的作用寄予厚望，還因為與在缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范的情況下進(jìn)行試點的做法比較，房產(chǎn)稅先立法后推進(jìn)，在改革思路上有新意。
擴(kuò)圍改革勢在必行
關(guān)于房產(chǎn)稅改革，早在十年前，在十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，就已提出：“實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費。”經(jīng)歷了長達(dá)十年的理論準(zhǔn)備、專家爭議、社會討論后，在上海和重慶已對房產(chǎn)稅進(jìn)行試點的情況下，征收房產(chǎn)稅已逐漸被社會認(rèn)可，改革擴(kuò)圍也已勢在必行。
房產(chǎn)稅改革擴(kuò)圍之所以必要，是由于我國相關(guān)稅收制度不合理。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅收體系具有流通經(jīng)營稅費重、持有居住稅費輕的特點，即在房地產(chǎn)開發(fā)銷售、轉(zhuǎn)讓和持有三個主要環(huán)節(jié)中，征稅主要集中在開發(fā)銷售和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，較少在持有環(huán)節(jié)。故而，無論從稅收合理性、稅收制度公平性，還是從地方財政可持續(xù)性方面出發(fā)，都有必要進(jìn)行房產(chǎn)稅改革。同時，這一改革必須考慮可行性。從上海和重慶的房產(chǎn)稅試點方案看，對增量房中的投資性購房，均按較低稅率征稅，這反映出房產(chǎn)稅改革試點的主旨并不在于建立制度合理的最優(yōu)方案，而是選擇現(xiàn)實可行的次優(yōu)方案。這種做法因符合對大多數(shù)房產(chǎn)持有者不征稅的利益要求，從而能被社會廣泛接受，是現(xiàn)實可行的改革方案。
功能作用有待提升
房產(chǎn)稅具有取得財政收入、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行三大功能。財政收入功能主要指增加財政收入，尤其是增加地方財政收入，是房產(chǎn)稅最基本和本質(zhì)的功能。調(diào)節(jié)收入分配功能主要指房產(chǎn)稅具有促進(jìn)財富公平分配、縮小收入差距的功能。對持有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅，會增加房產(chǎn)持有成本，影響納稅人對房產(chǎn)購置和使用的決策，從而對房地產(chǎn)市場供求和價格產(chǎn)生影響，這就是房產(chǎn)稅的調(diào)控功能。
雖然房產(chǎn)稅理論上有以上三大功能，但從上海和重慶的現(xiàn)行試點效果看，作用并不明顯。在財政收入方面，2012年上海市稅務(wù)部門已對20.8萬套住房完成了房產(chǎn)稅的征免認(rèn)定，其中應(yīng)稅住房約3.7萬套，約占已認(rèn)定住房總數(shù)的17.8%。再加上2011年認(rèn)定的近2萬套應(yīng)稅住房，到今年底估計再增加5萬套，以此計算，全年應(yīng)稅房產(chǎn)約為10萬套，總收入大致在5億元，平均每套5000元左右，取得財政收入的作用極有限。在調(diào)節(jié)收入分配方面，雖然設(shè)置了累進(jìn)稅率，但因征收規(guī)模過小，作用難以有效發(fā)揮。在調(diào)控方面，收取房產(chǎn)稅后，房地產(chǎn)價格仍持續(xù)上漲，反映了房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)調(diào)控的關(guān)聯(lián)性較弱。
要提升房產(chǎn)稅功能和發(fā)揮房產(chǎn)稅作用，不僅要擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點和深化房產(chǎn)稅改革，更重要的是合理定位房產(chǎn)稅的功能和作用。從其功能的邏輯關(guān)系和未來趨勢看，應(yīng)確立取得財政收入為主、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控為輔的房產(chǎn)稅功能作用定位。原因在于，籌集財政收入是稅收最本質(zhì)的功能，房產(chǎn)稅作為我國最具增長潛力的稅源，在未來流轉(zhuǎn)稅比重趨于下降、所得稅和財產(chǎn)稅比重上升的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，以及在房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收比重下降、房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收比重上升的房地產(chǎn)稅收體系調(diào)整中，均將發(fā)揮重要作用，并將為地方財政提供日益增長、可持續(xù)的稅收來源。另兩種作用則處于從屬地位，不會改變。
推進(jìn)須立法先行
在我國，雖然房產(chǎn)稅試點改革已為大多數(shù)人接受，試點擴(kuò)圍也是改革趨勢，但因缺少系統(tǒng)規(guī)范的法律制度，推進(jìn)改革困難重重。這次十八屆三中全會提出先立法再推行的主張，正當(dāng)其時。房產(chǎn)稅立法，需破解以下難題。
房產(chǎn)稅立法涉及的基本問題，是確認(rèn)征稅范圍。上海目前對增量房征稅，對存量房不征稅；重慶除獨幢別墅外也是只對增量房征稅。之所以選擇增量房征稅，主要考慮的是征收管理的可行性。對增量房征稅，體現(xiàn)先告知再征稅的原則，在居民接受方面有可行性。同時，可以按照交易價格對增量房征稅，這樣也相對簡單，在管理方面有可行性。從時點上看，隨著時間推移，當(dāng)期增量房會變成存量房，當(dāng)年征收房產(chǎn)稅的增量房在下一年度也可稱為存量房。從長遠(yuǎn)來講，通過轉(zhuǎn)讓交易，存量房絕大部分將轉(zhuǎn)變成增量房。
房產(chǎn)稅立法還涉及普遍征稅和選擇征稅的抉擇。上海和重慶目前都采取選擇性征稅方式，但征稅依據(jù)有區(qū)別。上海依據(jù)戶籍、套數(shù)和面積三個標(biāo)準(zhǔn)計算征稅，而重慶依據(jù)地區(qū)、價格、套數(shù)和面積四個標(biāo)準(zhǔn)計算征稅。對增量房實行選擇性征稅，是現(xiàn)行上海和重慶房產(chǎn)稅的基本模式。出發(fā)點是，居民為滿足基本生活之需購置房產(chǎn)不征稅，主要針對購置投資性房產(chǎn)征稅，從而發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。但選擇性征稅也存在問題，一是使得稅收制度復(fù)雜化，二是不符合財產(chǎn)稅的普遍征稅原則，三是不符合公平原則。
房產(chǎn)稅立法的第三個問題是，計稅采用交易價格還是評估價格。上海和重慶都采用交易價格作為計稅價格。主張交易價格的理由，主要是基于對增量房征稅，并且以靜態(tài)視角分析，同時現(xiàn)實中房產(chǎn)價格還處于上漲過程中。但如果對存量房征稅，或者以動態(tài)視角對增量房征稅，采用交易價格可能會顯得不合時宜。從長期動態(tài)分析，以評估價格替代交易價格是趨勢。
房產(chǎn)稅立法的最后問題是稅率結(jié)構(gòu)，涉及比例稅率和累進(jìn)稅率選擇。累進(jìn)稅率有按價格和數(shù)量兩種計算辦法，目前上海和重慶的個人住房房產(chǎn)稅稅率，總體按交易價格確定。在對增量房征稅，同時限購和限貸的前提下，依據(jù)交易價格確定稅率，有其合理性和必要性。但從未來的改革方向看，當(dāng)需要采用房產(chǎn)稅進(jìn)行調(diào)控時，或要對存量房征稅時，可以將稅率以交易價格來設(shè)計的做法，改為以房產(chǎn)套數(shù)來設(shè)計。
房產(chǎn)稅立法面臨艱難選擇，關(guān)鍵是對房產(chǎn)稅的合理定位。需要有合理、可行的法律先行，來規(guī)范房產(chǎn)稅改革。
(作者系上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院教授、院長)
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