城鎮(zhèn)化“變異”：被房地產(chǎn)綁架？

　　城鎮(zhèn)化，被看作是中國經(jīng)濟(jì)的最大發(fā)展紅利和增長引擎，在過去30多年的中國經(jīng)濟(jì)增長中功不可沒。然而，經(jīng)過此前30多年的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)矛盾突出、人口紅利逐漸消失、需求拉動不足等諸多難題。過去的五年間，中國的城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%，2.63億農(nóng)民工從農(nóng)村來到城市。如今，它正進(jìn)入“第二季”，背負(fù)著讓部分農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?、帶動中國?jīng)濟(jì)進(jìn)一步升級的重要使命，受到全社會史無前例的關(guān)注。專家認(rèn)為，以人的城鎮(zhèn)化為核心的“新型城鎮(zhèn)化”成為了必然的選擇。

　　數(shù)字：

　　日前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對12個省區(qū)的調(diào)查顯示，12個省會城市，平均一個城市要建4.6個新城新區(qū)；144個地級城市，平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。

　　此外，據(jù)光明日報(bào)報(bào)道，近年，各地城鎮(zhèn)化率相繼公布——今年，西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告提出，2017年西藏城鎮(zhèn)化率要達(dá)到35%以上。貴州2012年城鎮(zhèn)化率為35%，根據(jù)該省規(guī)劃，到“十二五”期末城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右。截至去年，南通城鎮(zhèn)化率達(dá)到59%，蘇州甚至達(dá)到80%。

　　從1990年到2010年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到4.05萬平方公里，是1990年的兩倍以上。迅猛的城市擴(kuò)張背后，是20年間有1.7萬平方公里耕地被城市化。

　　另一方面，從2000年開始，全國城市建成區(qū)的使用效率開始下降，表現(xiàn)為單位面積內(nèi)GDP的增速有所減緩。

　　中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心對中國城市幸福指數(shù)的全國性調(diào)查發(fā)現(xiàn)：全國35個大中型城市居民對本城市交通狀況滿意率僅為25.3%；對本城市衛(wèi)生環(huán)境評價(jià)滿意率為38.9%；對所在城市就業(yè)狀況的滿意率為31.3%；對當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生狀況的滿意率僅為33.4%。

　　公開資料顯示，1990至2010年，我國城市建成區(qū)面積增加近2.5萬平方公里，土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。

　　據(jù)國家開發(fā)銀行日前預(yù)計(jì)，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財(cái)政資金僅能支持當(dāng)年城鎮(zhèn)化新增投資的五分之一左右。

　　2013年11月28日，城市中國計(jì)劃發(fā)布“探索更為高效的地方政府投融資模式”項(xiàng)目報(bào)告指出，根據(jù)測算，在未來城鎮(zhèn)化過程中，到2020年，如果政府債務(wù)控制在60%以內(nèi)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口或達(dá)20萬億元。分析稱，“在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會保障和市政公共設(shè)施將產(chǎn)生巨大的資金需求?！睋?jù)2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，這意味著，期間將有2.5億農(nóng)村人口進(jìn)入城市。根據(jù)估算，如果將社會保障方面的開支剔除，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大約在20萬億至30萬億元之間。除傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資外，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與信息化的結(jié)合，也將在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)造出不少于10萬億元的投資需求。如果加上城鎮(zhèn)化所需的20萬億至30萬億元，到2020年中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金可能需要30萬億至40萬億元。

　　人力資源和社會保障部副部長楊志明曾強(qiáng)調(diào)，“英國的城鎮(zhèn)化用了200年，美國用了150年，日本用了近100年，而中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才進(jìn)行了幾十年?！?/p>

　　問題：

　　據(jù)經(jīng)濟(jì)參考報(bào)調(diào)查，相對于中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū)，城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”中暴露出諸多問題。從多地調(diào)研了解到，很多地方借著城鎮(zhèn)化的名義“圈地造城”，急于求成地改變城市面貌，結(jié)果演變成單純的爭項(xiàng)目、上工程，一些房地產(chǎn)開發(fā)商也大舉涌入中小城市占地，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和中小城市房地產(chǎn)泡沫問題令人擔(dān)憂。

　　在各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，由于主客觀原因的限制，一些涉及經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等各方面的問題相繼暴露出來，出現(xiàn)了農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”的窘境、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城市規(guī)劃隨意性大、城鎮(zhèn)服務(wù)功能欠缺、大拆大建、房地產(chǎn)綁架城鎮(zhèn)化、古建筑古街區(qū)被毀嚴(yán)重等帶有傾向性的問題。

　　一些專家認(rèn)為，我國城市規(guī)劃缺乏想象力和品位，動輒想成為“東方小巴黎”、“中國威尼斯”，千城一面，沒有一點(diǎn)自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴(kuò)張路徑之中，極有可能走上以前的老路。

　　“攤大餅”，這是對以往城市規(guī)劃和建設(shè)最常見的形容。近年來集中爆發(fā)的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中。一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛打造新城建設(shè)模式，并且有愈演愈烈之勢。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市規(guī)劃發(fā)展中有三大問題突出。

　　一是定位過高。大型城市規(guī)劃建設(shè)國際大都市、國家中心城市；省會城市提出建設(shè)國際化城市，大區(qū)域中心城市；一些中型城市也提出建設(shè)省內(nèi)中心城市，或者區(qū)域金融中心、教育中心、文化中心。

　　二是速度過快。一些城市體量不大，胃口不小，希望借新型城鎮(zhèn)化的大好機(jī)遇實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，“后發(fā)趕超”，卻沒考慮自身的“消化能力”。貴州一個縣級市，在建的房地產(chǎn)開發(fā)面積達(dá)到1000萬平方米，可以提供超過10萬套住房，而目前市區(qū)總?cè)丝诓?0萬出頭，消化現(xiàn)有住房的周期就超過15年。

　　三是用力過猛。廣東某縣級市，自然風(fēng)光優(yōu)美，出于整體規(guī)劃的考慮，上級政府規(guī)劃部門一直將其規(guī)劃為生態(tài)屏障，其中大部分劃為生態(tài)用地，限制工業(yè)開發(fā)。而走訪發(fā)現(xiàn)，該市近期卻提出，“不能有了生態(tài)沒了經(jīng)濟(jì)”，希望將上級規(guī)劃部門核準(zhǔn)的旅游度假開發(fā)區(qū)容積率提高三倍。江蘇某鎮(zhèn)，政府財(cái)力不足，征地速度卻不降，直接給農(nóng)民打白條，言稱征地補(bǔ)償“過兩年再給”。

　　在貴州黔東南某市發(fā)現(xiàn)，由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，在一座山上規(guī)劃建設(shè)了一個商業(yè)城，320棟數(shù)百平方米的民族風(fēng)格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤山路上，還分了不同區(qū)域，有的規(guī)劃賣茶、有的區(qū)域賣民族銀飾、有的區(qū)域做餐飲。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人表示，政府出全資，希望打造成民族風(fēng)情文化園，總投資額“八九億元”。

　　一位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士表示，像政府這樣“造城”，想法很好，但難度太大?！叭墓镩L的盤山商業(yè)街，就兩個車道，車多了怎么辦？這么遠(yuǎn)的山路，沒車的市民怎么上去？連賣什么都規(guī)劃，有沒有市場？如果是我們這樣的市場機(jī)構(gòu)，肯定會在前期對人流和來客量做深入調(diào)查?！?/p>

　　廣東省建筑設(shè)計(jì)院原院長何錦超認(rèn)為，有些城市的領(lǐng)導(dǎo)氣魄很大，幾億資金投入，其實(shí)錢都是納稅人的，花錢有沒有走完法定決策程序？用行政代替市場，可能造成很大的投資風(fēng)險(xiǎn)和資源浪費(fèi)，也扭曲了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。

　　而片面追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模，其背后的實(shí)質(zhì)就是“土地財(cái)政”在作怪。

　　城鎮(zhèn)化的普遍趨勢是農(nóng)民為了獲得更高收入、尋求更好的生存發(fā)展機(jī)會而向城鎮(zhèn)主動轉(zhuǎn)移，但在我國的一些地方卻由于政府靠行政權(quán)力驅(qū)動而形成了人為的造城運(yùn)動。為短期內(nèi)提高城鎮(zhèn)化率，加上對土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，一些地方政府走上了大拆大遷、大拆大建、大興土木的造城之路。近些年，建新區(qū)造新城、拆舊城造仿古城如同熱病般在不少地方傳染、蔓延。最讓人痛心的是，許多“打造”，走的都是將古城“打”掉再“造”仿古城的路子，部分國家歷史文化名城岌岌可危，歷史文化街區(qū)頻頻告急。

　　今年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，對山東聊城、河北邯鄲、湖北隨州、安徽壽縣、河南?？h、湖南岳陽、廣西柳州、云南大理等8市縣，因保護(hù)工作不力，致使歷史文化名城和歷史文化遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞、名城歷史文化價(jià)值受到嚴(yán)重影響的情況進(jìn)行了通報(bào)批評。據(jù)報(bào)道，自1982年首批國家歷史文化名城公布至今，全國共有119個城市得此殊榮。它們中有曾經(jīng)的各朝都城，有歷史上的政治經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，也有某些歷史大事件的發(fā)生地。按規(guī)定，至少擁有兩個歷史文化街區(qū)的城市才能申報(bào)國家歷史文化名城。但有專家表示，中國當(dāng)下119個歷史文化名城中，有將近20個已沒有歷史文化街區(qū)，將近一半的歷史文化街區(qū)不合格。

　　據(jù)人民日報(bào)12月3日評論稱，城鎮(zhèn)化被房地產(chǎn)綁架，成了造城運(yùn)動。歷史街區(qū)、古建筑快速消亡?！爱?dāng)政府只想著如何賣地收錢的時候，什么樣的經(jīng)都會念歪，大拆大建也在所難免”

　　在許多地方，房地產(chǎn)幾乎成了城鎮(zhèn)化的代名詞，城鎮(zhèn)化完全被蓋新樓、建新區(qū)取代。如，現(xiàn)有65萬人的貴陽市貴安新區(qū)，規(guī)劃10年內(nèi)打造可容納400萬人的新城，幾乎相當(dāng)于貴陽市市域現(xiàn)有總?cè)丝?；年?cái)政收入僅3000多萬元的呼和浩特市清水河縣，卻計(jì)劃斥資60多億元建新城，歷時10年最終以爛尾收場。人為造城運(yùn)動的另一畸形產(chǎn)物便是“鬼城”頻現(xiàn)，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯康巴什新城便是典型。住宅空置率過高、樓房建設(shè)過度超過基礎(chǔ)設(shè)施和人口聚集速度，是這些城市的典型特征。

　　此外，大中小城市的盲目無限度擴(kuò)張，城市間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展失衡，加之“市管縣”體制的制約，使得離農(nóng)民最近的縣城逐漸失去“龍頭”作用。由于縣城的產(chǎn)業(yè)集聚力差、對農(nóng)村剩余勞動力的吸附力弱，大多數(shù)外出打工的農(nóng)民越過縣城奔向更具吸引力的城市，結(jié)果造成大城市人滿為患，城市病日趨嚴(yán)重，小城鎮(zhèn)包括縣城發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)村更是發(fā)展乏力。

　　此外，在一二線城市房地產(chǎn)開發(fā)趨于飽和的情況下，一些大型房產(chǎn)商開始轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四線城市。在雄厚資金實(shí)力的支撐下，一些三四線城市迅速進(jìn)入“大盤時代”，以高檔住宅社區(qū)、城市綜合體為代表的新城新區(qū)建設(shè)如火如荼。

　　作為一個環(huán)境優(yōu)美的三線城市，濱海城市煙臺近年來吸引了大批房產(chǎn)巨頭的目光。從2008年開始，萬科[簡介最新動態(tài)]、保利[簡介最新動態(tài)]、招商[簡介最新動態(tài)]、金帝、龍湖等大型房產(chǎn)商相繼涉足煙臺。目前，已有10多家在全國擁有100萬平方米以上開發(fā)量的地產(chǎn)商在此圈地開發(fā)，其中龍湖地產(chǎn)在養(yǎng)馬島對岸區(qū)域的葡醍海灣項(xiàng)目占地8500畝，從2011年開始規(guī)劃開發(fā)期長達(dá)十年，計(jì)劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現(xiàn)代新城。

　　在外來開發(fā)商大興土木的同時，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側(cè)，山東祥隆企業(yè)集團(tuán)正在開發(fā)建設(shè)萬象城項(xiàng)目。據(jù)萬象城商業(yè)管理公司經(jīng)理鮑四旺介紹，這一占地58萬平方米的項(xiàng)目是一個包括商業(yè)與住宅的城市綜合體項(xiàng)目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐。2008年10月開工建設(shè)，預(yù)計(jì)今年10月完工，計(jì)劃投資50億元。

　　中國指數(shù)研究院調(diào)查表明，三四線城市已出現(xiàn)供應(yīng)過剩的風(fēng)險(xiǎn)。2010年—2012年，調(diào)查的61個三四線城市中60個供銷比小于1，商品房供應(yīng)量相對較大，市場消化能力不足，供過于求態(tài)勢顯著。

　　福星惠譽(yù)地產(chǎn)公司副總經(jīng)理姚澤春說，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴(yán)重。一線城市消費(fèi)能力很強(qiáng)，國家限制很嚴(yán)格。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉動GDP，很多地方在新城建設(shè)中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價(jià)較低，但位置較為偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，因此很多開發(fā)商都樂于上大盤、超大盤項(xiàng)目，上百萬方的樓盤比比皆是。房地產(chǎn)泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城、大干快上的各類三四線城市。

　　專家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮(zhèn)化，地方融資平臺的主要抵押靠土地，還債付息靠賣地，一旦新城成空城、土地出讓斷續(xù)，極有可能出現(xiàn)地方債危機(jī)。

　　一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛建設(shè)新城新區(qū)，并且有愈演愈烈之勢。

　　據(jù)新京報(bào)曾稱，隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，不少地方熱衷于拉大城市框架，從省會城市到小縣城都在制定和實(shí)施規(guī)?？捎^的城市新區(qū)建設(shè)計(jì)劃，但資金短缺和融資渠道狹窄等問題一直困擾著各地政府。

　　西部一個城市新區(qū)由于上級劃撥的財(cái)政資金有限，這個新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金基本上來源于銀行融資，2012年貸款融資近20億元，大多采取小額短期高利息的形式，部分貸款年息高達(dá)12%，且存在“借新貸還舊貸”的情況，財(cái)務(wù)壓力較大。

　　樓盤住宅蓋起來了，但銷售率和入住率偏低，成為當(dāng)前一些二三線城市新城建設(shè)的普遍現(xiàn)象，也給當(dāng)?shù)貛砭薮筘?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　隨著房地產(chǎn)調(diào)控的日趨嚴(yán)格，部分房企正加速向中小城市轉(zhuǎn)移，造成個別城市建設(shè)投資巨大，產(chǎn)業(yè)空心，市場需求不足，房地產(chǎn)泡沫有擴(kuò)大蔓延趨勢。

　　在貴州黔東南自治州，35萬人的縣級市凱里同時開發(fā)了十幾個大型房地產(chǎn)項(xiàng)目，城市變身大工地。其中，“未來城”項(xiàng)目僅住宅面積就達(dá)到500萬平方米，預(yù)計(jì)提供5萬多套住宅，居住近20萬人口，相當(dāng)于凱里人口的一半。而像這樣的樓盤在凱里還有不少。

　　類似凱里的城市還有很多，上海易居研究院發(fā)布的2012年中國城市房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)排行榜中，排名前50名的城市中，共有46個城市位于內(nèi)陸地區(qū)，幾乎都是中小城市。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，很多地級市財(cái)政收入只有數(shù)十億元，但新城面積都相當(dāng)于地級市，建設(shè)周期多在8年—10年，投資額在300年—500億元。雖然新城建設(shè)融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭，一旦房地產(chǎn)市場不景氣，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設(shè)就陷入停滯甚至荒廢。

　　此外，當(dāng)前，我國部分地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)“合謀”，一邊大范圍圈地賣錢，打著“城鎮(zhèn)化建設(shè)”的旗號，一邊大面積囤地升值，威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。

　　各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進(jìn)行的新城建設(shè)容易形成“債務(wù)黑洞”，潛藏著不小的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力。審計(jì)署日前公布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　據(jù)了解，目前新一輪大規(guī)模政府債務(wù)審計(jì)正在各地抓緊進(jìn)行。有專家表示，隨著地方政府債務(wù)進(jìn)入集中還債高峰期，應(yīng)關(guān)注地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。一些地方既要借新債還舊債，又要借債搞新投資，債務(wù)總量明顯增加。很多地方政府擔(dān)心銀行不再貸款，而銀行擔(dān)憂地方政府無力償債。